證券時報:社會保障費由稅務部門徵收不意味着費變稅

  社會保障費與社會保障稅的本質區別

  任壽根

  一、社會保障費由稅務部門徵收並沒有改變“費”的性質

  自2019年1月1日起,社會保障費在全國範圍內統一由社會保障部門轉由稅務部門徵收。於是,有觀點指出,社會保障費變為社會保障稅了。但實際上,社會保障費與社會保障稅一字之差,涵義卻有本質的區別。

  由稅務部門徵收社會保障費,不能等價於社會保障費變為社會保障稅了。實際上,一些政府性費用以及其他非稅收入都已由稅務部門代征,但未能改變它們依舊是“費”的本質。比如教育費附加,稅務部門徵收幾十年了,但依然改變不了它的本質是一種“費”。

  要弄清楚社會保障費與社會保障稅的本質區別,首先應搞清楚“稅”與“費”的區別。OECD曾經指出,收費不是無償的,它是有償的,其代價是直接提供某種服務,稅收是無償的,不指定特定的支出用途。稅與費均為政府收入或公共部門收入形式或來源。政府或公共部門收入來源主要包括稅收、政府性收費以及公債等。政府或公共部門籌集收入的目的主要是為了滿足供給公共商品的需要。稅收的特點在於納稅人與從公共商品獲益的受益人之間不是一一對稱關係,比如,納稅多的人並不比納稅少或不納稅的人享受的公共服務更多。政府用納稅人的錢進行城市美化綠化,沒有納稅的人同樣可以享受由此帶來的好處。而政府性收費一般存在一一對稱關係,這裏的一一對稱關係包括兩個方面,一方面為付費者與從使用這項費用所獲益處的受益者是一一對稱關係,未付費者不能成為受益者;另一方面為籌集某項費用具有特定的公共服務用途,而稅收的籌集不指定特定的通途。

  從上面的分析中可以推斷出社會保障費和社會保障稅的本質區別。人們通常提及的所謂社會保障稅,應該稱之為社會保障費更為合適。

  社會保障費是政府為實施社會保障制度、滿足居民社會保障公共服務需求的一種籌資方式或制度安排。社會保障費作為一種政府收費性項目,它具有“費”的兩個典型特點。其一,社會保障費的繳納者與受益者之間是一一對稱關係,具有專人專用的特徵。社會保障費的徵收不是無償的,在繳納者繳費的同時,它就明確了受益者就是繳納者本人。社會保障費具有明顯的補償性,繳納者所繳納的數量與受益多少也具有明確的一一對稱關係。居民繳納社會保障費之後,其資金也同時計入該繳納者的賬戶名下,繳納者對該筆資金具有明確的“私人產權”,別人是無法使用這筆資金的。其二,社會保障費籌集的使用用途明確,且具有唯一性,即用於社會保障項目,體現社會保障費專款專用的特點。這點與教育附加費一樣,籌集的費用專門用於發展教育事業。

  既然社會保障稅是一種“稅”,它就應該不確定具體的支出用途,若具有明確的支出範圍和用途,那就不是稅,而是費了。社會保障稅主要是對工資薪金徵稅,屬於所得課稅體系。而且,社會保障稅屬於稅類,那麼,在繳納者與受益者之間就不存在一一對稱關係。所以,從本質上看,社會保障稅實施的結果更具有社會保障費的性質。

  因此,社會保障費由稅務部門徵收並不意味着社會保障費變為社會保障稅了,它依然屬於政府收費類項目,依然對繳納者具有補償性質,不應誤解將社會保障費交由稅務部門徵收就成為一種“稅”了。事實上,在規定自2019年1月1日起,社會保障費在全國範圍內統一由社會保障部門轉由稅務部門徵收之前,不少省市社會保障費由稅務部門徵收已經實施多年了。

  二、社會保障費究竟是否應該改為社會保障稅

  長期以來,國際上對社會保障費與社會保障稅一直都含糊不清,常常用社會保障稅為特例、為例外作為借口。實際上,國際上普遍徵收的所謂的社會保障稅稱之為社會保障費更為合適和貼切。

  從世界各國的實踐來看,各國對社會保障項目籌資方式並沒有統一的稱謂,由此也可以看出究竟是以社會保障稅形式還是以社會保障費形式籌資,還是有分歧的。

  英國對社會保障項目籌資方式的稱謂為國民保險繳款(National Insurance Contributions),愛爾蘭稱為社會保障付款(Pay Related Social Insurance)挪威等稱為社會保障繳款(Social Security Contributions),美國稱為社會保險稅,法國也稱為社會保險稅。

  有一種觀點提出,應將社會保障費改為社會保障稅。這種觀點忽略了所謂社會保障稅本質上就是社會保障費,由此,恰恰相反,國際上所謂的社會保障稅應該改為社會保障費,而不是將社會保障費改為社會保障稅。如果將社會保障費改為社會保障稅反而未體現社會保障項目籌資及其使用具有專人專用、專款專用的特徵。國際上已經出現放棄社會保障稅轉向用“費”的方式來推動社會福利模式改革的現象,如被稱為“福利國家櫥窗”的瑞典。

  社會商品和服務可以分為兩類,一類是私人商品和服務,另一類是公共商品和服務。私人商品和服務的特點是付款者與受益者是一一對稱關係,這種關係的存在意味着付款者受益的封閉性。同理,公共商品與服務也用採取這種類似私人商品和服務的交易機制,用費的形式籌資是優於以稅的形式籌資的。但由於搭便車行為的存在以及受益者隱瞞其偏好,導致公共商品和服務難以形成付款者與受益者一一對稱關係,公共商品和服務難以實行類似於私人商品和服務的交易機制,所以一般都採取稅的形式為公共商品和服務籌資。

  若把社會保障作為一種公共商品或服務,那麼以費的形式優於以稅的形式徵收,因為正如前面所分析的那樣,用社會保障費形式為社會保障項目籌資更能接近於私人商品和服務的交易特徵,這種交易機制更具效率,即反映繳費者與受益者的一一對稱關係。

  中國實行社會保障費交由稅務部門徵收,是為了節約征費成本,便於提高征費效率,從而實現社會保障費徵收與使用管理的專業化,更好地提高社會福利,服務居民。從OECD成員國情況看,在徵收社會保障費或社會保障稅的國家中,社會保障費或社會保障稅由稅務部門徵收的國家佔38%,其中包括英國、美國、加拿大等,未來的趨勢也非常明顯,即更多的國家會採取社會保障費或社會保障稅交由稅務部門徵收。

  (作者系經濟學博士后、管理學博士后)

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