四年“土改”試點符合預期 需進一步賦予改革空間

　　[劉守英說：“誰不改革，誰就沒有紅利。這從地方的反映來看，是很明顯的。”]

　　自2015年初全國人大授權33個縣試點進行“三塊地”改革以來，土改已歷經兩次延期，最初改革期限只有三年，原本應於2017年底結束，如今至少需要等到2019年底。

　　本來改革就處於深水區，土改又是其中的“硬骨頭”。改革緣何一再延期？面對已經過去的“3+1”年的改革，該作何評價？就上述問題，中國人民大學教授劉守英日前在接受第一財經專訪時表示，採用試點改革的方式，是為了用實踐來回應爭議，從而達成改革、修法的最大共識。

　　劉守英認為，改革已經有四年時間，現在看來，試點非常有必要也很有意義。實際上，不同地區對改革的需求都是很迫切的，尤其是傳統農區，比如湄潭、瀘縣等試點縣，得益於改革，鄉村一些被壓抑的需求得以釋放，改革紅利非常明顯。

　　他說：“誰不改革，誰就沒有紅利。這從地方的反映來看，是很明顯的。”

　　試點選擇“多比少好”

　　2014年12月，中央深改組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，開啟了本輪土改的序幕。

　　2015年初，根據中央要求和全國人大授權，原國土資源部在全國選取33個縣（區）進行農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。

　　劉守英認為，對於整個改革方略，在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中就已經明確了基本方向，就是要構建城鄉統一的建設用地市場，讓農村集體經營性建設用地和國有土地同等入市，同權同價，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。現在看，為什麼土改要採取試點的模式，而且是在時隔一年多以後？在他看來，是因為存在分歧，爭議的關鍵不在於“改還是不改”，而是在“怎麼改”這個方面。

　　比如，面對必然要進行的土改，當時存在兩個比較大的爭議：一是集體建設用地進入市場，到底有多大的必要性，市場對此還有多大的需求？二是對於進入市場的集體建設用地，到底該放多大的尺度，哪類集體建設用地才能夠進入市場？

　　劉守英說，“當時覺得這個（集體建設用地入市）不能改，如果改的話，經濟下來怎麼辦？”他表示，“在改革試點之前，如果地方政府都指着靠賣這點集體建設用地，是不可能支持搞征地制度改革以及集體建設用地入市的。那麼，改革也就沒有辦法推進了。”

　　之所以要在全國選擇33個縣進行試點，劉守英認為，試點選擇“多比少好”。“當時選這麼大的面，說明還是要改革，只是鑒於不同區域的經濟發展程度不同，對改革的需求到底怎麼樣，需要獲取更多的支持改革的證據。”

　　然而，從另一個角度來看，這次由頂層設計推動的改革所選取的試點，也有着平衡的考量。劉守英認為，不同的選取標準，對改革評價有很大影響。按道理來講，改革應該是選擇那些最有改革需求的地方，而且有改革需求的地方要多選擇一些。

　　值得關注的是，在改革進行一年多的時間內，土改實行的是分開改革，33個試點縣中，有15個試點宅基地改革，15個試點農村集體經營性建設用地改革，另有3個試點征地制度改革。

　　直至2016年9月開始，原國土資源部才採取“試點聯動”方式擴大“三塊地”改革的覆蓋範圍。

　　所謂“試點聯動”，即一個試點市縣，試點兩項或以上農村土地制度改革工作。根據調整后的工作安排，農村集體經營性建設用地入市改革與征地制度改革相互打通。原有的15個宅基地改革試點，則獲准將“三塊地”改革都打通。試點工作由此全面提速。

　　劉守英表示，“三塊地”的改革，是存在內在邏輯性的，必須統籌推進，不能單獨拆開。而且，改革本身需要以問題為導向，由於每個地方面臨的問題都不一樣，也就無法用一個框架去套改革方案，否則效果是不會理想的。當時，改革很重要的一點就是，要為頂層設計服務，為修法提供地方經驗的支撐，要可複製。

　　至於三年的試點期限，原本是跟中央深化改革的節奏來確定的，後來一再延期跟《土地管理法》的修改有密切關係。其背後，正是改革尚未達到預期成效。劉守英稱，“如果修法沒有完成，那麼這些試點地區就不能停，如果一停的話，改革就會立刻面臨法律尷尬。”

　　釋放制度紅利符合預期

　　土改已經過去四年，該如何評價這“3+1”年來的改革？

　　劉守英認為，現在來看，土改還是有必要的，而且也是有意義的。實際上，不同地區對改革的需求是非常迫切的，制度改革所釋放的紅利也是符合預期的。

　　比如，南海區的“三舊改造”，德清縣的鄉村工業園、民宿，義烏市的城市形態變化，沒有改革是不可能達到的。

　　“這些現象說明了什麼？就是說，鄉村被壓抑的需求，在有了制度改革之後，就得以釋放，一些新業態就會自動冒出來。這不是一個簡單的用地指標增加的問題，而是鄉村經濟活化、發展空間增加的過程。”他說。

　　其次，這次土地制度改革，很重要的一點意義就在於，探討構建一套以土地轉用、非農使用、財產權利為核心，以农民為主體的農村土地權利體系。從目前的改革成果來看，宅基地更能體現這一特徵，就在於宅基地制度改來改去，並不簡單的是一個怎麼初次分配的問題，而是回到宅基地的財產權利體繫上來。集體建設用地看起來是一個入市問題，但背後仍然還是要構建這一土地權利體系。

　　第三，改革的思路也在發生變化。原先的制度安排，秉承“宅基地就是农民命根子”的教條主義觀念，賦予農村集體土地特殊性，不能入市，無法與國有土地同地同權，這次的改革，實際上，就是要消除制度層面的特殊性，實現同地同權。

　　第四，形成了一套可操作性的制度安排。這包括，集體建設用地入市，入市的主體、範圍，地價體系的設計，土地增值收益的分配，集體所有權的權益如何實現，集體成員的資格怎麼保障等。

　　第五，這次改革調動了地方政府的积極性。中國的改革，光一頭熱，是不行的。現在試點的地方，一些搞得好的、改革明顯見效的地方，政府都是积極主動，希望通過制度改革來尋找發展空間和機會。

　　對於當前改革遇到的難點，劉守英認為，核心還在於地方要不要改革，是否具備足夠的改革動力。至於實操層面，最重要的就是，國家制度層面對地方的束縛太多，比如土地指標管理、用地權、規劃權、對官員的考核、對地方的審計等。