銀監會與央行不得不說的故事

  文/新浪財經意見領袖(微信公眾號kopleader)專欄作家 苗燕

  在這15年中,為了順應時代的發展,也順應市場的需要,金融行業自然而然地又走向了綜合經營。所以,本次機構改革,銀監會與保監會合併,事實上是將銀行業監管與保險業監管進行了整合,再次進入了綜合經營、綜合監管的時代。

銀監會曾經位於成方街甲33號的辦公地址 銀監會曾經位於成方街甲33號的辦公地址

  開篇語:

  每一段歷史都有其存在的價值和意義,正如人的每一段經歷都是寶貴的財富。中國銀行業監督管理委員會之於中國金融行業尤其如此。

  十五年,可能在歷史的長河中只是白駒過隙,很多人、很多事,再憶起時,或許只有些零散、模糊的記憶片段。然而,銀監會的十五年,對於中國銀行業的影響極其深遠。我想,無論再過幾個十五年,也沒有人能夠將這段歷史掩埋在黃沙之下。

  作為一名觀察者與記錄者,有幸在2006年至2014年間,見證了銀監會和中國金融業很多重要的歷史時刻。總覺得要在銀監會“最後的日子”里再做點什麼,才是對它的致敬,也是對它的紀念。

  本來想遵循慣常的思路,寫一篇銀監會簡史。但思來想去,“簡史”似乎沒有辦法充分展現這家監管機構的不平凡之路。銀監會的“一生”,是“知之非艱、行之惟艱”的一生,很多事情沒有辦法簡單地就講清楚。所以,就有了這篇銀監會的“不”簡史。

  銀監會“不”簡史之一:銀監會與人民銀行不得不說的故事

  2003年春天,非典肆虐下的北京街頭有些冷清。彼時,從復興門地鐵往北1.8公里的大街還不叫金融大街,這條大街也遠沒有現在這樣高樓林立。富凱大廈尚未完工,它的主人證監會此時還在200米以外的金陽大廈辦公。富凱以北,是一片繁忙的工地。

  緊鄰復興門百盛的成方街32號,人民銀行所在地,是當時這條街上的核心區域,每天來往車輛熙熙攘攘。隨着銀監會成立,人民銀行移交出銀行業的監管權,這裏將在不久之後變得冷清起來。

  2003年4月28日,在公布機構改革方案一個月後,中國銀監會低調掛牌。銀監會最初的辦公地點之一,就在與人民銀行北門只有幾步路之隔的院子里。3年以後,當銀監會搬入位於金融街15號的鑫茂大廈,這個院子成為了人民銀行第二工作區。

  成立銀監會,是歷史作出的選擇。但過程也是一波三折。

  當年,大家對設立銀行業監管機構方案的討論,完全不亞於本次機構改革方案出台前,市場對“一行三會”的機構改革方案的討論。

  新華社的劉詩平老師在他的《三十而立,中國銀行業改革開放歷程》一書中採訪了曾參与金融監管體制改革論證全過程的許國平。據許國平回顧,當時對銀行監管體制的改革有三種方案:一種是成立銀監會;一種是成立國家銀行監督管理局,由人民銀行代管,類似外匯局;一種是完善人民銀行監管體制,在內部成立銀行監管領導小組。

  2002年春節前,第二次全國金融工作會議召開。各省、市、自治區的負責人,主管金融工作的副省長們紛紛趕赴北京。雖然這次的金融工作會議上,明確了加快推進國有商業銀行綜合改革、加強和改進金融監管,但並沒有對銀行監管機構的設立方案給出結論,而是把最終的選擇權,留給了2003年當選的新一屆的政府領導班子。幾經權衡,中央決策層最後選擇了監管力度最大的銀監會體制。

  之所以最終選擇這一方案,是因為成立銀監會來進行銀行業監管的優點很多。一是有利於集中力量加強銀行監管,同時,可以讓人民銀行更好地行使中央銀行職責,獨立地制定和執行貨幣政策,做好金融服務工作;二是有利於提高監管專業水平,同時,有利於對工作人員建立有效的激勵約束機制;三是金融監管和貨幣政策由兩個相互獨立的部門負責,可以使兩者相互制約。

  但任何一種方案都有兩面性。許國平回憶說,這一方案的缺點當時大家也有明確的預期。其中,最令人擔憂的問題是,貨幣政策和金融監管分離,儘管可以相互制約,但在中國金融業市場化程度不同的情況下,不利於中央銀行更好地執行貨幣政策。“由於中國貨幣政策工具中的存款準備金、再貼現、再貸款、信貸政策和窗口指導都需要有監管的支持和配合,兩者分開,可能會影響貨幣政策的有效性,加大貨幣政策與金融監管的協調難度。”

  現在回過頭來看,當時方案設計者的預感的確被言中了。這一問題的確在一定程度上是存在的。

  比如在2007年,為應對流動性過剩的問題,人民銀行一路收緊貨幣,當年上調存款準備金率多達10次,累計提高存款準備金率5.5個百分點至14.5%;而2008年,金融機構的存款準備金率曾高達17.5%。時任銀監會主席的劉明康曾經在多次公開場合呼籲存准率對於中小金融機構過高。這也促使人民銀行在2008年開始採取大型金融機構和中小金融機構差別化的存款準備金率措施。

  後來,隨着中國在金融危機中率先復蘇,人民銀行開始在一定程度上收緊貨幣,所以存准率又有過一輪攀升。到2012年時,大型金融機構的存款準備金率曾高達21.5%,中小金融機構的存准率達到了18%。當時市場對於如此之高的存准率曾經有過非常多的爭論。顯然,在這一問題上,人民銀行的立場與商業銀行是針鋒相對的。

  再比如,與存准率調整相關度非常高的合意貸款政策出台後,很多中小金融機構,尤其是偏遠地區的農信社,壓力很大。因此,也就合意貸款政策出現過一些爭論。

  我當時既負責人民銀行的新聞報道,也負責銀監會的新聞報道。坊間一直對於人民銀行和銀監會的矛盾有所傳聞,報社領導曾經一度擔心我這樣“腳踩兩隻船”容易導致報道不客觀。但可能是恰恰一直都在接觸兩家機構的關係,相反,從發揮各自職責的角度看,我並不認為兩家機構之間的矛盾有多不可調和,大家都只是在盡各自的義務而已。但由於角色不同,所以出發點和考慮問題的方式方法存在差異,這是非常正常的一件事。

  存款準備金率作為中央銀行貨幣政策工具的三大法寶之一,可以有效調節銀行的流動性。而作為銀行監管者,銀監會必然要考慮銀行如何更好經營的問題。存款準備金率過高,的確可能會影響銀行的正常經營。這其中,可能由於溝通協調存在一些問題,才導致了所謂的“矛盾”,但完全沒有必要把這件事過分放大。後來,我們也看到,通過人民銀行的解釋、溝通,銀行對貨幣政策的配合度還是比較高的。這也說明了只要雙方之間保持良好的溝通機制,很多事情是完全可以協調的。

  因此,我覺得不能說本次機構改革中,將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責划入人民銀行,是代表着人民銀行的“獲勝”。使監管部門專註於監管執行,提高監管的專業性有效性,分離發展與監管職能、分離監管規制與執行,確實是從法定職責上重新劃分了人民銀行與銀保監會的權力。而這樣的權力劃分,也的確使得未來像存款準備金率、合意貸款政策之爭會越來越少。

  世上本無那麼多的非黑即白。我覺得,從更貼切的角度說,這次機構改革,是對貨幣政策與金融監管之間協調性的再提升。

  銀監會早年誕生於人民銀行,不僅其工作人員全部來源於人民銀行,而且也繼承了人民銀行創立的銀行業監管體系。2002年底時,人民銀行從事金融監管的人員已接近3萬人,這也使得銀監會在成立伊始,能夠快速推動各項監管工作步入正軌。

  所以,無論從哪個角度看,銀監會與人民銀行之間本來就是“親兄弟”。只不過,為了更好地順應金融業發展的需要,必須要“分家過日子”而已。

  而金融業的監管,恰恰又是“分久必合,合久必分。”

  改革開放初期到1995年以前,中國一直是混業經營、混業監管。從1997年的首次全國金融工作會議提出分業經營、分業管理原則,隨後證監會與證券委完成了合併,新設保監會,再到2003年銀監會正式成立,至此,“一行三會”的分業監管體系才算是真正形成。所以,如果要從2003年開始算,分業監管也才走了15年而已。

  在這15年中,為了順應時代的發展,也順應市場的需要,金融行業自然而然地又走向了綜合經營。所以,本次機構改革,銀監會與保監會合併,事實上是將銀行業監管與保險業監管進行了整合,再次進入了綜合經營、綜合監管的時代。

  “分業經營還是混業經營,分業監管還是混業監管”,對這個問題的爭論恐怕還要持續很久,而且在可以預見的未來可能仍然會有反覆。

  其實,分業監管還是混業監管的形式並不重要,重要的是如何使金融監管更有效率。

  易綱在2008年,曾經對於這一問題有過簡明扼要的論述。他認為,好的金融監管有四個目標:一是保持金融市場化和金融體系的穩定與安全;二是保持金融市場投資者的利益,突出表現在保護存款人的利益;三是創造一個平等的競爭環境和良好的市場秩序;四是允許金融業創新活動,允許金融機構為適應經濟環境的變化而變化,以保持並不斷提高競爭力。有效監管的標準是促使金融部門最大程度地達到以上四個目標。

  如果以易綱的標準作為標尺,銀監會在存續期內的金融監管工作完成度還是非常高的。在後面的故事中,也將陸續為大家講述。而對於被監管者和市場來說,對即將成立的銀保監會的金融監管思路顯然更加期待。

  (未完待續)

  (本文作者介紹:前上海證券報記者苗燕。)

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