2014年，國家發展改革委會同有關部門啟動了為期三年的新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點。經過三年的實踐，棉花、大豆目標價格改革試點完成了既定目標任務，取得了一定成效，探索出一條農產品價格與政府補貼分離的新路子。
對症下藥 價補分離 目標價格改革應運而生
2007年以來，國家先後對主產區玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策，當主產區市場價格低於臨時收儲價格時，由國家指定企業直接入市收購，引導市場價格回升。政策實施以來，國內棉花、油料、食糖價格總體高位運行，有效地調動了农民種植积極性，保持了主要農產品生產基本穩定，农民收入實現平穩較快增長，為穩定物價總水平、保持國民經濟持續較快發展起到了重要支撐作用。
臨時收儲政策將國家對农民的補貼包含在價格之中，是一種“價補合一”的直接價格支持政策。這種政策能夠有效實施的前提條件是國內市場價格低於國際市場價格。但近年來，一方面，國際市場農產品價格大幅走低；另一方面，國內主要農產品價格在臨時收儲政策的支撐下高位運行，由以往低於國際市場轉為高於進口成本。由於這些變化，實施直接價格支持政策面臨困難和挑戰，特別是產業鏈長、受國際市場影響大的棉花、大豆等農產品矛盾更加突出。2013年，我國棉花、大豆臨時收儲價格分別為每噸20400元和4600元，而進口完稅成本分別約為每噸15580元和4060元，比國內臨時收儲價格分別低4420元和540元。由於國內價格大幅高於進口成本，市場主體不願入市收購，國家收儲壓力急劇增加，棉花收儲量超過總產量的90%，上下游價格關係扭曲，市場活力減弱，不利於整個產業鏈的持續健康發展。正如河南同舟棉業總裁所說，“皮之不存，毛將焉附，不與市場接軌，保護了落後，最終受傷害的是中國龐大的紡織產業。”同時，臨時收儲制度下，农民對於產量的重視程度要遠遠超過質量，難以實現優質優價。國務院發展研究中心學術委員會秘書長指出，“從供給側改革的角度說，儘管產量大幅增加，但是有效供給不足。”
基於上述背景，2014年，發展改革委會同有關部門啟動了為期三年的新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點。改革的目的就是在保障农民利益的前提下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進產業上下游協調發展。一方面，政府不干預市場價格，企業按市場價格收購，有利於恢復國內產業的市場活力，提高國內農產品的市場競爭力；另一方面，將政府對生產者的補貼方式由包含在價格中的“暗補”變為直接支付的“明補”，讓生產者明明白白得到政府補貼，這有利於減少中間環節，提高補貼效率；同時，充分發揮市場調節生產結構的作用，有利於使效率高、競爭力強的生產者脫穎而出，提高農業生產組織化、規模化程度，激勵農業技術進步，控制生產成本；此外，引導“優質優價”，通過下游紡織企業需求倒逼上游生產流通環節，形成棉花產銷的順利對接和良性循環。
試點三年來，有關部門和試點地區按照方案要求，認真開展工作，確保了改革試點順利實施。首先，合理制定目標價格。試點階段採取生產成本加基本收益的方法確定目標價格水平，既能更好地保護农民利益，又有利於發揮市場機製作用，引導农民合理調整種植結構，提高農業生產競爭力和抗風險能力。經國務院批准，2014—2016年棉花目標價格水平分別為每噸19800元、19100元、18600元；大豆目標價格水平均為每噸4800元。目標價格在播種前公布，較好地引導了棉花、大豆生產。其次，據實監測市場價格。發展改革委會同有關部門制定了《新疆棉花市場價格監測方案》、《東北和內蒙古大豆市場價格監測方案》，明確與目標價格對應的新疆棉花市場價格為主要等級籽棉折皮棉價格，與目標價格對應的大豆市場價格為國標三等大豆平均收購價格。同時，不斷完善補貼辦法。鼓勵和指導試點省區积極探索不同的補貼方式，不斷總結經驗，完善補貼辦法。2014年，新疆自治區按照種植面積和籽棉交售量相結合的方式發放補貼資金，其中種植面積佔比60%，籽棉交售量佔比40%，2015年開始，將補貼方式調整為主要按照籽棉交售量發放（南疆四地州基本農戶享有部分面積補貼）。2015年東北和內蒙古自治區進一步修改細化了工作實施方案，將補貼範圍明確為農用地種植的大豆，同時，為提高補貼效率和補貼精準性，嚴格限定補貼對象為大豆實際種植者。此外，強化配套措施。新疆政府下大力氣對棉花產銷存進行全程監管，並專門建立棉花目標價格改革信息平台，實現了棉花種植、籽棉收購、皮棉加工、倉儲物流全程信息化管理，簡化了工作流程，降低了操作成本，大大方便了农民售棉和補貼款兌付，確保將補貼資金髮給棉花實際種植者。
激活市場 提質增效 改革試點成效超預期
目前，棉花、大豆目標價格改革試點已經結束。在各部門和試點地區的共同努力下，經過三年的實踐，棉花、大豆目標價格改革試點完成了既定目標任務，取得了一定成效，特別是棉花目標價格改革試點成效顯著，實現了棉花價格由市場供求形成，探索出一條農產品價格與政府補貼分離的新路子，帶動了棉花生產、加工、流通、紡織全產業鏈發展，提升了國產棉花質量和市場競爭力，為農業供給側結構性改革提供了實踐經驗，對新疆經濟社會發展發揮了重要作用。具體來看：——價格完全由市場供求形成。改革試點以來，國家不再直接干預市場價格，國內棉花、大豆價格完全由市場供求決定，逐步實現與國際接軌。國內棉花價格在供求寬鬆、庫存高企等因素作用下，從改革前的每噸19460元降至2016年6月的12596元低點，國內外棉花價差由改革前的每噸5300元大幅縮小到最低300元左右；大豆市場批發價格由改革前每噸4768元降至2016年底的3878元，下降890元，降幅18.7%。
——农民利益得到有效保護。改革試點以來，棉花、大豆市場價格持續下跌，但在目標價格補貼的支持下，农民種植棉花、大豆均能夠保本有收益。據農產品成本調查，2014年試點第一年，受市場價格下降，农民出售棉花、大豆收益大幅減少，但加上目標價格補貼后，棉花、大豆每畝凈利潤分別為每畝470元、110元左右，較好地保護了农民利益。
——供給結構明顯優化。從棉花看，一是生產進一步向新疆優勢產區集中，新疆優質棉花產量占國內比重由改革前的56%提高至67%。二是棉花種植結構有序調整，新疆次宜棉區逐步退出棉花生產，2016年新疆棉花種植面積2700多萬畝，比改革初減少200多萬畝。三是棉花質量穩步提升，农民和軋花廠注重質量管控，棉花品質逐年提高，2016年新疆棉花28毫米及以上佔比93.5%，比試點前提高18.4個百分點。生產建設兵團一些植棉師棉花品質已達到世界先進的澳大利亞棉花水平。四是庫存逐步消化。截至2016年底，中央儲備棉庫存比改革前下降28%。從大豆看，試點以來，種植面積快速下滑勢頭得到遏制，2016年四省區大豆生產近十年來首次出現明顯增長，種植面積比改革前增長15%，促進了大豆玉米種植結構優化。
——激活了下游產業。棉花目標價格改革增強了生產、加工、流通、紡織全產業鏈活力，激活了市場，激活了涉棉主體。棉農由以往單純追求高產、高衣分棉種改為種植適銷對路棉種；軋花廠改變棉花混軋、混等混級的做法，通過分級收購、分垛加工、組批銷售等手段，使產品更符合紡織企業需求；紡織企業與軋花廠直接對接，根據市場訂單選購價格、質量符合需求的棉花，整個產業鏈市場化程度大大提高。2016年上半年紡織業實現利潤總額944億元，同比增長7.5%。據評估機構測算，目標價格改革后，國產大豆與豆油、豆粕價格的相關係數分別由改革前的0.43、0.81上升至0.80、0.92，大豆與加工品之間的價格聯動性明顯提高，促進了產業上下游協同發展。
——建立了精準補貼機制。在目標價格補貼機制下，地方政府將國家專項補貼資金直接發給棉花實際種植者，並對補貼全過程進行有效監管，補貼效率大幅提高。
——促進試點地區經濟社會發展。在棉花、大豆市場價格大幅下降的情況下，改革試點保障了农民收入，促進了試點地區經濟社會發展，特別是在促進新疆經濟社會發展發揮了重要作用。試點帶動了新疆紡織業快速發展，紡織服裝業三年固定資產投資900多億元，超過1978年至2013年投資總和。紡織業發展提供了大量就業機會，實現新增就業18.9萬人，比改革前增加1.4倍。
分類施策 蹄疾步穩 深化改革正當進行時
在對棉花和大豆3年目標價格改革試點進行評估的基礎上，決定自2017年起在新疆深化棉花目標價格改革，完善目標價格形成機制、合理確定定價周期、優化補貼方法；同時，調整大豆目標價格政策，對大豆實行市場化收購加補貼的機制。下一步，有關部門和相關地區將認真做好深化棉花目標價格改革和調整大豆補貼政策有關工作，將國家惠農補貼政策落到實處，保護农民利益，優化種植結構，促進產業升級，深入推進農業供給側結構性改革。
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